从能耗双控到碳排放双控 “十五五”绿色转型全面升级
从今年《政府工作报告》对“加快推动全面绿色转型”的明确部署，到“十五五”规划《纲要》（以下简称《纲要》）提出单位GDP二氧化碳排放下降17%的刚性目标，从全面转向“碳排放总量和强度双控”到推动绿色产业转型，绿色低碳发展成为焦点。绿色低碳不再是单一的环保议题，而是与经济增长、产业升级、能源安全、民生改善深度融合，成为贯穿“十五五”时期高质量发展的重要一环。
“十五五”更加突出低碳要求
今年《政府工作报告》明确提出“实施碳排放总量和强度双控制度”，并首次将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”作为年度约束性指标。
“这为企业绿色转型明确了方向。”全国人大代表、天能控股集团董事长张天任在接受本报记者采访时表示，从企业视角看，这意味着碳排放有了规范标尺，绿色发展有了政策引导，节能降耗有了制度保障。
在“十五五”的开局之年，这一目标的背后，是我国绿色低碳治理体系的一次深刻迭代，从过去的能耗双控，正式全面转向碳排放总量和强度双控。
国家发展改革委秘书长袁达在全国两会期间召开的国新办吹风会上解读“十五五”规划《纲要（草案）》时明确表示，与“十四五”规划相比，“十五五”规划《纲要（草案）》在贯彻落实绿色发展理念上，更加突出了“低碳”要求。
袁达指出，这主要体现在两个方面，一是鲜明提出以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长；二是全面实施碳排放总量和强度双控制度。他强调，从能耗双控转向碳排放双控，并不意味着对节能工作的放松，节能仍然是最直接、最经济、最有效的降碳途径。
中国环境科学研究院环境社会学研究室主任阳平坚表示，过去是“卡能源”，能源消耗计入考核；现在改为“卡碳排放”，鼓励尽量用清洁能源，激励各地和企业从被动节能向主动减碳转变。
为了保障这一制度的落地，顶层设计也在同步完善。根据《纲要》，如期实现碳达峰目标，其中一个重点是要建好覆盖各类主体的激励约束机制。推动出台《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，科学合理分解碳排放双控目标，压实碳排放目标落实责任，有序开展地方碳考核。同时，坚持政策引导和市场激励相结合，建立健全政策法规体系，稳步实施行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹。
值得关注的是，今年《政府工作报告》首次宣布设立国家低碳转型基金，这一专门针对低碳转型的国家级基金，将为传统产业的绿色改造、新兴绿色产业的培育提供长期稳定的资金支持。
中国企业联合会管理咨询工作委员会委员、高级咨询师董鹏在接受本报记者采访时表示，国家低碳转型基金将与碳交易市场、央行碳减排支持工具构成“资本引领、价格发现、信贷跟进”的协同体系，本质上是政府与市场关系的深度重构。一方面，碳市场通过配额定价将碳排放转化为显性成本，央行工具解决低碳项目的融资可得性，但二者均难以覆盖氢能、绿色燃料等领域的前期研发与基建投入；另一方面，国家级基金正是在此市场失灵区间发挥风险缓释和产业培育功能，形成“基金投资降低风险、碳价信号引导预期、信贷资金规模跟进”的完整闭环。
他认为，这一国家级基金将产生显著的杠杆撬动效应，预计可引导数倍社会资本跟进，对实现“十五五”末碳排放强度降低17%的目标起到“加速器”作用。
“降碳增绿”双向突破
“十五五”期间，产业的绿色转型不再是单一的“减碳”，而是“降碳增绿”的双向突破：一手做“减法”，推动传统高耗能行业的深度脱碳；一手做“加法”，培育绿色低碳的新产业、新赛道。
对于钢铁、水泥、化工这些传统的高耗能行业来说，这既是挑战，也是转型的机遇。全国人大代表、安徽海螺建材设计研究院院长周金波表示，水泥行业是工业减碳的关键领域，过去几年，行业已经通过技术改造实现了能耗的大幅下降，但是要实现深度脱碳，还需要更多的政策支持。他建议设立水泥行业减碳基金，通过市场化的方式，为行业产能压减和绿色转型提供资金支持和机制保障。
全国人大代表、晋城市委书记薛明耀也表示，山西省晋城市将加快煤炭、钢铁等传统优势产业改造升级，推动光机电、煤层气等新兴产业发展，促进现代服务业提质增效，加快构建体现地方特点、具有比较优势的现代化产业体系。
氢能、绿色燃料这些曾经的“未来产业”，也在今年《政府工作报告》中被明确为新的经济增长点。生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所所长董战峰表示，氢能作为清洁高效的二次能源，过去一直处于示范应用的阶段，未来要实现规模化发展，需要在技术、市场、资金三个维度协同发力，突破制氢、储运、应用全链条的核心技术瓶颈，打通应用场景，构建完整的产业生态。
在“加法”层面，今年《政府工作报告》中明确提出，实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设。
这将成为加速我国绿色转型、提升国际竞争力和应对国际贸易壁垒的战略抓手。绿色创新发展研究院近期的研究成果显示，各地涌现的零碳园区正通过整合可再生能源系统、电气化及聚焦新材料新技术的产业升级，实现经济增长与深度脱碳的双赢。
作为先行实践区域，盐城大丰港经开区在2025年12月入选首批国家级零碳园区建设名单，大丰港零碳园区在国内率先建成基于国网架构的“源网荷储”一体化新型电力系统应用试点。全国人大代表、江苏盐城大丰区区长戴勇介绍，该试点依托13.76MW集中式光伏，通过110KV锦城变10KV专线直供园区，年输送绿电1500万度，打造出绿电物理可溯源示范场景，成功入选国家绿色低碳先进技术示范项目，并获英国标准协会“绿电直连审定声明”。
针对零碳园区未来发展，戴勇结合当地实践提出四项建议：加快物理溯源电力基础设施改造，夯实绿电直连硬件基础；加大绿色金融支持力度，破解资金瓶颈；完善绿电直连政策体系，强化制度保障；开展园区级电碳因子国内外标准创建研究，推动标准协同互认。
能源结构的转型，同样是产业变革的核心。《纲要》在部署加力建设新型能源基础设施时提出：深入实施能源安全新战略，加快构建清洁低碳安全高效的新型能源体系，建设能源强国。推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，坚持风光水核等多能并举，实施非化石能源十年倍增行动。
业内专家在接受本报记者采访时表示，这意味着，未来5年，我国的非化石能源将迎来爆发式的增长。“十四五”期间，我国可再生能源装机占比已经达到60%左右，而“十五五”期间，这一比例还将进一步提升，新增的用电需求，将全部由清洁能源来满足，这将从根本上改变我国的能源结构。
新型电力系统的建设，也在加速推进。今年《政府工作报告》提出，着力构建新型电力系统，加快智能电网建设，发展新型储能，扩大绿电应用。
在全国人大代表、亿华通动力科技有限公司董事长张国强看来，扩大绿电应用，要着力构建新型电力系统，全面提升源、网、荷各环节灵活调节能力，积极发展绿电直连等新模式，提升电力系统对新能源的消纳、配置和调控能力。强化多能源品种一体化开发，推动电力、热力、氢能系统等实现多能互补、灵活互济。
过去，新能源的间歇性、波动性一直是制约其发展的瓶颈，而新型储能技术的突破，正在解决这一问题。在青海、甘肃等地，大规模的储能电站已经投入使用，能够将风电、光伏的不稳定电力转化为稳定的输出，让绿电能够真正稳定地接入电网，为工业生产、居民生活提供可靠的能源供应。而数字技术与绿色能源的融合，也正在催生新的发展模式。
“对储能行业而言，2026年是告别粗放扩张、回归价值创造的关键一年。”作为来自浙江新能源企业的代表，张天任深有体会。他告诉本报记者：“当前，储能产业正经历深刻变革。零碳园区加速布局，AI算力中心爆发式增长，对长时新型储能、构网型储能提出了刚性需求。技术迭代与场景创新，正在重塑行业竞争格局。”
绿色理念深度渗透日常生活
在今年全国两会上，越来越多的代表委员将绿色低碳发展的目光投向了消费端，投向了普通百姓的日常生活。他们发现，随着绿色发展的深入，低碳已经从企业的生产责任，逐渐变成了每个人的生活方式，从“要我做”变成了“我要做”。
“消费碳排放已经占总量半数以上，服务碳排放也在不断扩大。”全国政协委员、湖北省政协主席孙伟在调研中发现，与生产环节相比，消费、服务环节控碳减排的刚性约束明显滞后，消费浪费、服务过度现象仍普遍存在，绿色低碳节约尚未化风成俗。对此，孙伟建议，将“消费碳减量、服务碳节约”作为“双碳”目标重要内容一体实施，与“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹”整体推进。
而碳普惠机制的创新，正是打通消费端减碳的关键钥匙。例如，在上海，数字人民币App上线的“碳普惠”小程序，让市民的绿色行为能够直接转化为真金白银的收益。
在广东，碳普惠机制已经成为助力苏区老区振兴的重要抓手。全国人大代表、广东省生态环境厅厅长徐晓霞在广东团全体会议上介绍，广东碳普惠助力苏区老区增收超6000万元，绿色金融EOD项目授信达35.2亿元，绿色信贷余额突破4.2万亿元。当地的农业碳汇、生态碳汇，能够通过碳市场变现，让绿水青山真正变成了金山银山。这些数字背后，是让老百姓实实在在感受到“空气能卖钱、好生态能增收”。
近年来，广东、上海、北京、天津等多个省市均发布了碳普惠制度相关文件，开展了形式多样、各具特色的探索实践，在引导公众自觉参与减排方面产生了良性互动。据了解，下一步，生态环境部将基于近年来地方实践经验以及全国统一大市场的有关考虑，加强对地方碳普惠机制的指导，避免重复建设，提高碳资源配置整体效率，有效发挥碳普惠机制对公众参与减排的激励作用。
业内专家告诉本报记者，这就意味着，未来碳普惠将不再是地方的零散探索，而是会形成全国统一的体系，让每个人的绿色行为，都能够在全国范围内得到认可和激励。
而生态环境的改善，也让百姓实实在在地感受到了绿色发展的成果。今年《政府工作报告》提出，加强生态环境综合治理，让人民群众身边的山更绿、水更清。
内蒙古自治区巴彦淖尔市磴口县刘拐沙头，地处乌兰布和沙漠下风口，昔日狂风常将黄沙卷入黄河，年均输沙7000万吨，威胁下游生态。如今，这里建起长6公里、宽11公里的防风固沙带，入黄泥沙降至每年150万吨，实现了“沙进人退”到“绿进沙退”的转变。这是“三北”工程取得显著成效的缩影。“三北”工程实施47年来，累计完成造林保存面积3174万公顷，治理沙化土地面积3333万公顷，治理水土流失面积4467万公顷，工程区森林覆盖率由5.05%提高到13.84%，重点治理区实现了从“沙进人退”到“绿进沙退”的历史性转变。
绿色转型与民生改善深度融合，让群众在生态改善中提升幸福感、获得感。
文章来源：中国发展改革网
